LOS CINCO AÑOS TRANSCURRIDOS DE CRISIS ECONÓMICA
HAN OTORGADO DE NUEVO GRAN RELEVANCIA A LA
EXISTENCIA DE ECONOMÍA SUMERGIDA.
Su tamaño ha alcanzado cifras elevadas y su impacto sobre las cuentas públicas, en términos de capacidad recaudatoria perdida, resulta de excepcional importancia. En noviembre de 2011, Tax Justice Network publicó un estudio sobre la dimensión de la economía sumergida a escala mundial cifrándola a esa fecha en 11,1 billones de dólares, equivalente al 18,1% del PIB global. En sus propias palabras, este nivel de actividad encubierta es un atentado contra la sociedad y contra la democracia; está en el propio centro de la crisis económica y supone una importante merma de los ingresos públicos. Su reducción proporcionaría importantes recursos para proveer ser-vicios de salud, educación y pensiones a la población mundial. Este importante tamaño convierte la economía sumergida en una gran anomalía para el correcto funcionamiento de una sociedad que genera problemas de desigualdad entre ciudadanos y competencia desleal entre sus empresas, su-pone un grave quebranto de los derechos de los trabajadores contratados de forma irregular, distorsiona los principales datos macroeconómicos y reduce la capacidad recaudatoria del Estado. Es, por tanto, una materia de especial relevancia que ha sido recurrentemente estudiada por numerosos analistas e investigadores. Uno de los trabajos más recientes es el elaborado por la Fundación de Estudios Financieros que tuve la ocasión de presentar en la Bolsa de Barcelona en el mes de octubre pasa-do. Este estudio sistematiza y examina los principales trabajos publicados sobre la materia.
En este artículo, de extensión limitada, se hará referencia a algunas de las conclusiones del citado trabajo analizando en particular el alcance del concepto de economía sumergida y sus causas, los diferentes sistemas utiliza-dos para su medición, difícil de realizar por su propia naturaleza de encubierta, la estimación de su tamaño y de su impacto sobre la recaudación fiscal y sus posibles medidas para combatirla.
LAS CAUSAS. La Comisión Europea y la OCDE utilizan una definición similar para definir qué se entiende por economía sumergida. Para ambos organismos, su significado comprende actividades productivas y legales en sentido económico, que son ocultadas deliberadamente a las autoridades públicas. Aunque, lógicamente, desde el momento en que no se cumplen las obligaciones tributarias la actividad sumergida se convierte en irregular, la definición no se refiere a actividades delictivas ni a grandes sumas de dinero ocultas en paraísos fiscales, sino a otras cuestiones cotidianas a lasque nos enfrentamos diariamente: pago de facturas sin IVA, contratación de trabajadores o de servicios sin declararlo, totalmente o de forma parcial, venta callejera no permitida…
Son situaciones habituales, en muchos casos aceptadas socialmente, y esta aceptación es también parte del problema. Las encuestas que periódicamente elaboran el Instituto de Estudios Fiscales (IEF) o el Centro de Investigaciones Sociológicas (CIS) revelan que pudiera existir en España un problema de escasa conciencia fiscal, cuando se comparan los resultados de algunas de sus encuestas con otras similares de otras naciones europeas.
Así, la evolución de la opinión de los españoles sobre el tamaño del fraude fiscal en España se situaba en 2011 en el nivel más negativo desde el año 1995(el 79% de los españoles consideraban que había aumentado, mientras que en1999 este porcentaje era del 24%). Y en relación con la conciencia tributaria, un 33% de los españoles consultados opinaban que hay alguna justificación para defraudar. Por otra parte, según la encuesta de Opinión Pública y Política Fiscal, publicada por el CIS en julio de 2012, el 72,3% de los ciudadanos opinaban que no se engañaba más a Hacienda por miedo a ser descubiertos.
Estas estadísticas reflejan una doble moral de la sociedad española en esta materia: dos tercios de la población no encuentran ninguna justificación para el fraude fiscal y, sin embargo, el fraude es aceptado por nuestros ciudadanos.
Y esta doble moral, que denota a la vez falta de honestidad y de conciencia cívica, es una de las causas de su existencia junto a otras razones que han sido destacadas por los numerosos estudios publicados: la percepción de que la relación entre los impuestos que se pagan y los servicios y prestaciones que se reciben no es la adecuada; la excesiva regulación y la complejidad de las obligaciones tributarias, laborales y administrativas; la impunidad de los que defraudan; los flujos migratorios o la ineficacia de la lucha para combatirla.
Así mismo a elevada presión fiscal es considerada por muchos como una de las principales causas de la economía sumergida. No obstante, este es un tema discutido. Algunos autores sugieren que no existe una relación directa entre una elevada presión impositiva y un mayor tamaño de la economía sumergida.
Países como Austria, Dinamarca, Finlandia, Francia y Suecia con niveles de presión fiscal muy elevados tienen una economía sumergida significativamente inferior a la de otros países europeos con una presión fiscal más reducida.
Según estas opiniones, es más bien el mayor nivel de desarrollo económico y social y de transparencia en el gasto público lo que determina que exista menor economía sumergida.
Además, los sucesivos planes de amnistía fiscal realizados en los últimos años en España no ayudan a mejorar la conciencia tributaria de los ciudadanos ni a estimular la obligación de cumplimento fiscal.
SISTEMAS DE MEDICIÓN. El propio carácter oculto de la economía sumergida hace que su medición sea una tarea complicada. No obstante, hay diferentes métodos de estimación que, con muchas limitaciones, tratan, de forma directa o indirecta, de evaluar su tamaño y aunque sus valores absolutos puedan ser discutidos, permiten obtener series homogéneas y hacer comparaciones. Principalmente, se utilizan tres ti-pos de métodos para medir el tamaño de la economía sumergida: directos, indirectos y una tercera vía denominada método MIMIC.
Los métodos de estimación directos tratan de determinar su tamaño mediante encuestas y cuestionarios, así como a través de discrepancias entre ingresos declarados e ingresos efectivos. Estos métodos no son los más utilizados porque plantean inconvenientes tales como la subjetividad del diseño del cuestionario, la posible falta de cooperación de los encuestados o la dificultad de seleccionar una muestra representativa.
Los modelos indirectos tratan de analizar diferencias entre lo que podría considerarse normal en una economía y lo que realmente se observa en el comportamiento de ciertas variables macro.
Se basan, por ejemplo, en la evolución de la demanda de efectivo, asumiendo que un mayor volumen de estos medios de pago, de difícil identificación fiscal, podría ser indicativo de un aumento de la economía no declarada o en un aumento no explicable a través de variables habituales de la demanda de energía eléctrica, lo que podría ser un indicio de un aumento de la economía sumergida.
Un tercer método es el denominado método MIMIC (Multiple Indicators & Multiple Causes), que se basa en el análisis de las relaciones de la economía sumergida con ciertas variables observables que la causan (variables causa) y otras variables, también observables, sobre las que influye (variables indicadores).
La mayoría de las investigaciones utilizan estos dos últimos métodos (in-directos y MIMIC), que al igual que los directos tienen limitaciones. No obstante, los resultados obtenidos permiten observar la tendencia a lo largo del tiempo de la magnitud de la economía sumergida de un determinado país y estimar su distancia con otros de su entorno a de otras zonas geográficas cuyas magnitudes, al fin y al cabo, han sido medidas de la misma forma y con las mismas técnicas.
ESTIMACIÓN E IMPACTO. Un reciente estudio realizado por A.T. Kearney y el profesor Friedrich Schneider para VISA con datos a marzo 2013, sitúa el volumen de la economía sumergida en Europa en 2,1 billones de euros, lo que equivale al 18,5% del PIB europeo.
En España, según este estudio, el importe asciende a 196.000 millones de euros, es decir, un 18,6% del PIB, similar por tanto a la media europea pero inaceptablemente alto (otros estudios lo sitúan por encima del 20%).
Además, si se compara este ratio con el de los principales países europeos, resulta ser notablemente superior al de Austria, Holanda o Suiza (que se sitúan por debajo del 10%), al de Francia y Reino Unido (en el entorno del 10%) o al de Alemania (situado en el 13%). Sola-mente Italia, con un 21%, supera la cifra española.
Otro trabajo realizado para el grupo parlamentario europeo Progressive Alliance of Socialists & Democrats coincide con estas estimaciones y, además, cifra la pérdida recaudatoria anual en el conjunto de la UE en 864 mil millones de euros. Este importe representaba con datos de 2009 un 105,8% del gasto
Europeo en salud y un 139,3% del déficit fiscal anual del conjunto de los 27 países europeos incluidos en el estudio.
Para el caso español, los cálculos sobre recaudación perdida son igualmente impactantes. No parece razonable pretender eliminar la economía sumergida en España pero sí lo sería tratar de aproximar su magnitud a la media de los países europeos más grandes (Alemania, Francia, Reino Unido e Italia). Acercar el nivel de economía sumergida española a la media de estos países supondría reducir su tamaño en 5,5 puntos del PIB, lo que representaría entre 18.000 y 20.000 millones de euros anuales de ingresos adicionales para el conjunto de la economía española.
Para el caso de Catalunya, según un trabajo de la Asociación de Técnicos del Ministerio de Hacienda (GESTHA), con datos de Eurostat a 2009, el porcentaje que la economía sumergida representaba respecto a su PIB era del 22,3% y extrapolando datos, se obtendría una cifra de recaudación adicional de unos 3.800 millones de euros anuales.
Desde luego, son cifras nada despreciables que suponen aproximadamente entre el 1,8 y el 2,0% de los respectivos PIB (para el conjunto de España y para Catalunya), y realzan la idea de que es imprescindible mejorar los procedimientos de lucha contra la economía sumergida.
Y de estas cifras, se estima que en torno a un 8% del PIB es consecuencia del fraude laboral, en términos de cotizaciones a la Seguridad Social evadidas, prestaciones indebidas que pudieran estar pagándose a desempleados con empleo no declarado e impuestos di-rectos (IRPF) eludidos. En términos de empleo el indicado porcentaje equivaldría al menos a un millón de puestos de trabajo que deberían aflorar en España y a unos 230.000 en Catalunya.
POSIBLES MEDIDAS A ADOPTAR. En Europa se han implantado en los últimos años numerosas medidas para luchar contra la economía sumergida. Por un lado, de tipo disuasorio, que buscan la detección y sanción de prácticas irregulares. También se han adoptado otras para prevenir y reducir su existencia que buscan incentivar el cumplimiento; medidas principalmente basadas en la simplificación de la regulación tributaria y laboral y la eliminación de trabas administrativas.
Por otra parte, se han instituido en Europa políticas dirigidas a fomentar el compromiso social de los ciudadanos y concienciarles de la necesidad de cumplir con sus obligaciones.
En España debemos seguir este camino ya iniciado en otros países europeos promoviendo programas de información y educación a los ciudadanos a través de medios de comunicación e Internet. Asimismo, es preciso simplificar el modelo fiscal y reducir figuras impositivas y reorientar las actuaciones de inspección hacia la investigación en lugar de la comprobación de los datos. Igualmente, en el ámbito laboral deberían simplificarse los trámites administrativos para la contratación, incentivar la contratación regular, fomentar las figuras del empleo a tiempo parcial y la de aprendiz y potenciar la formación profesional para los jóvenes.
UNA ÚLTIMA CONSIDERACIÓN. El pequeño tamaño de la empresa española se encuentra en el núcleo de la existencia de la economía sumergida. La actividad no declarada de muchas de nuestras pequeñas empresas es simplemente una cuestión de supervivencia. Su reducido tamaño no les permite afrontar la elevada carga administrativa, burocrática e impositiva que su emersión supondría. La adopción de políticas activas que favorezcan la creación de empresas de mayor tamaño contribuiría a reducir los niveles de economía oculta, además de favorecer su competitividad y el acceso a financiación, que es otro de los grandes problemas del tejido empresarial español.
Son todas ellas propuestas que, en el contexto del duro ajuste en el que se encuentra España, son necesarias para reducir el tamaño de la economía sumergida y generar ingresos fiscales adicionales. Pero no solo por esta razón. Es también ineludible devolver a la sociedad la sensación de que el cumplimiento de las obligaciones fiscales y de las reglas laborales es inexcusable y de que no hacerlo es un grave atentado a la convivencia.